全面推進鄉(xiāng)村振興最缺的要素是什么？面對這樣的問題，估計很多人都會說缺資本，當(dāng)然也缺人才、缺技術(shù)，但很少有人會說缺土地。在經(jīng)典的經(jīng)濟學(xué)教科書里，土地、資本、勞動力被看作是最基本的生產(chǎn)要素，后來的內(nèi)生增長理論才把技術(shù)、知識、制度等新要素納入進來。如果從土地、資本、勞動力三要素來說，顯然農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最為缺乏的要素是資本，最充足的則是土地和勞動力，這被人們認為是常識。正是在這樣的常識支配下，才有關(guān)于“農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、“耕地占補平衡”、“工商資本下鄉(xiāng)”、“銜接資金支持”等等的政策設(shè)計，以鼓勵農(nóng)村“人走出鄉(xiāng)村”、“地與城市同價”、“錢引入農(nóng)村”，解決鄉(xiāng)村振興的“人”、“地”、“錢”難題。然而，鄉(xiāng)村振興的困難真是在于鄉(xiāng)村“人太多”、“地不值錢”和“資金不足”嗎？

毛澤東主席說，“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，所以，要了解真實的鄉(xiāng)村發(fā)展困難，捷徑就是走入鄉(xiāng)村。秉持著這樣的理念，我借著今年受組織委派來海口鄉(xiāng)村振興局掛職的機會，報到上班之后就十分急切想找機會去農(nóng)村看看。在這一個多月的時間里，我走了海口市4個區(qū)的大概10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跟農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)家以及縣區(qū)干部交流，得到一些跟教科書不一樣的認識，如今鄉(xiāng)村振興的困難，不是大家常說的“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題，而是“哪里的土地可以用”的難題！

我們知道，鄉(xiāng)村發(fā)展的首要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)振興，這已經(jīng)成為人們的共識。形成這樣的共識并不容易，因為長期生活在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的人們，根深蒂固地認為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)就是農(nóng)業(yè)，甚至只能發(fā)展種植業(yè)，通俗一點說就是種田。中國人多地少，所以才有“農(nóng)村人口往哪里去”這樣的疑問。可是現(xiàn)在你到農(nóng)村去看看，會發(fā)現(xiàn)兩個變化：一是農(nóng)村人口很稀缺，出現(xiàn)“村莊空心化”。現(xiàn)在農(nóng)村請人干活，60多歲的老人一天工資都要120~150元，換算一下，就是大約3600~4500元的月工資。大家想想看，農(nóng)民工在城市打工，平均工資是多少？最新公布的數(shù)據(jù)是，全國農(nóng)民工人均月收入4432元，那是青壯年勞動力的工資水平，也就跟農(nóng)村老年勞動力工資水平相當(dāng)。這說明農(nóng)村現(xiàn)在不是勞動力過剩，而是勞動力不足。二是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化，出現(xiàn)“三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)”。現(xiàn)在論及農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)，很少有人認為農(nóng)村只能種田。新發(fā)展格局的提出，賦予了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更豐富的發(fā)展內(nèi)涵，比如休閑農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、深加工和精加工，農(nóng)業(yè)觀光旅游等等，都是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

正是由于上述兩個變化，改變了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的要素需求，一方面，農(nóng)村不再是簡單的勞動力要素供給方，由于鄉(xiāng)村多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對勞動力需求越來越旺盛，才會有如今農(nóng)村勞動力的高價格；另一方面，農(nóng)村的土地不再只能作為換取財產(chǎn)性收入的要素，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地越來越成為不可或缺的稀缺性要素，所以農(nóng)民的觀念才會發(fā)生從“逃離土地”到“守護土地”的轉(zhuǎn)變。由此來看，簡單地將鄉(xiāng)村振興的困難，歸結(jié)為如何實現(xiàn)“人出去，錢進來，土地變財產(chǎn)”，是嚴(yán)重偏離鄉(xiāng)村現(xiàn)實的一種判斷。

鄉(xiāng)村振興推進過程中的困難，缺地勝過缺錢，是很多地方基層干部的真實感受。我們知道，2020年脫貧攻堅任務(wù)完成之后，中央為了鞏固脫貧攻堅成果，設(shè)定了5年過渡期，并出臺政策要求在過渡期實施“四摘四不摘”政策，即摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘監(jiān)管。為了落實“四不摘政策”，中央不斷加大對鄉(xiāng)村建設(shè)的資金投入力度，僅僅資金來源就有很多渠道，比如：（1）銜接資金。即中央財政安排的“銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金”，并且地方政府也有相應(yīng)的配套專項資金，用于“推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果”，這些資金“優(yōu)先支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；（2）企業(yè)專項債券。2015年國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，2017年國家發(fā)改委頒布《農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項債券發(fā)行指引》，允許農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等發(fā)行用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目的企業(yè)債券，支持產(chǎn)業(yè)融合型、農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合型、產(chǎn)業(yè)鏈延伸型、農(nóng)業(yè)多功能拓展型、新技術(shù)滲透型、多業(yè)態(tài)復(fù)合型等六大類農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目；（3）地方政府專項債券。財政部辦公廳、國家發(fā)改委辦公廳在《關(guān)于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》中，強調(diào)專項債券重點用于農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施等涉農(nóng)項目；（4）土地出讓收入和收益。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍  優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《關(guān)于提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的考核辦法》，其中明確規(guī)定“要確保各地土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例分年度穩(wěn)步提高”，到“十四五”期末，“用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例應(yīng)達到土地出讓收益50%以上的同時，不低于土地出讓收入的8%，或者達到土地出讓收入的10%以上”；（5）社會資本。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行等多家單位，發(fā)布了《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2021）》，強調(diào)堅持尊重農(nóng)民主體地位，保護農(nóng)民利益的前提下，鼓勵社會資本投資現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)對外合作等13個重點領(lǐng)域。

由此可見，盡管資金對于剛剛脫貧的農(nóng)村地區(qū)來說是稀缺的，但畢竟資金的來源渠道很多，融資的方式也很多，只要地方政府和鄉(xiāng)村基層想辦法，籌集資金總是有路可走的。但是我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層干部面對眾多資金的到來，表現(xiàn)出來的不是喜悅，更多的是苦惱。我最近在海口市調(diào)研幾個縣市區(qū)今年的銜接資金運用進度過程中發(fā)現(xiàn)，目前能夠按照上級要求進度完成任務(wù)的幾乎為零，大多數(shù)地方產(chǎn)業(yè)項目資金的使用進度十分緩慢，甚至根本沒有使用，從而出現(xiàn)一邊是資金閑置，一邊是產(chǎn)業(yè)凋零的狀況。其實，銜接資金的量并不大，整個海口市也不過在1.5億左右，分到每個區(qū)，最多的不到5000萬，最少的3000萬多一點。這些剛剛脫貧的農(nóng)村地區(qū)，為什么會出現(xiàn)花這么一點資金都很困難的境況呢？

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)振興，因此中央要求各類資金投入農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)主要用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如，中央銜接資金用于產(chǎn)業(yè)的比例要求不低于55%，而且不低于上一年的水平，地方銜接資金用于產(chǎn)業(yè)的比例也要不低于50%。使用這些資金的通常做法是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位通過建立項目庫的形式，先將征得的預(yù)發(fā)展項目經(jīng)過初步審核后納入到項目庫當(dāng)中，資金到位后根據(jù)資金量的分配再與項目庫的項目進行匹配，決定資金使用流向。資金使用緩慢的原因，從表面看是由于資金下?lián)軙r間較短，項目審批時間較長所致，但是，如果問及為什么不能提前將項目審批程序走完再入庫，資金到位就可以立即實施？答案就集中在土地指標(biāo)獲取的困難上。既然是產(chǎn)業(yè)項目的資金，自然要落在產(chǎn)業(yè)項目上，而產(chǎn)業(yè)項目要落地，就得要有可以利用的土地才行。但如今，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地面臨重重約束：

一是耕地紅線約束。農(nóng)村看似到處都是土地，不像城市到處都是樓房，但在今天，城市樓房的蔓延，正是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地困境的重要根源。國家劃定18億畝耕地紅線，是為了確保糧食安全。但是，耕地不能減少，城市要擴張，二者的矛盾如何解決？于是在制度設(shè)計上，使用了“耕地占補平衡”的政策。所謂“占補平衡”，就是城市建設(shè)使用的耕地，要按照“占多少，墾多少”的原則，由建設(shè)單位補充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。于是在現(xiàn)實中，為了城市的擴張，就只能用農(nóng)村的土地來補齊，城市擴張越快，農(nóng)村的土地被劃入“耕地保護紅線”的速度就越快。海南省是個島，腹地比較小，還有火山巖石等地貌，耕地本身比較稀缺。在這樣的條件下，城市擴張過程中占用的耕地，要在農(nóng)村地區(qū)找到相應(yīng)的耕地來補充，的確是一件比較困難的事情。所以，只要城市稍有擴張的沖動，就會有周邊農(nóng)村地區(qū)的土地被劃入基本農(nóng)田紅線保護范圍。從鄉(xiāng)村基層干部了解到，不少鄉(xiāng)村地區(qū)除了已有的建筑，已經(jīng)基本被劃入到紅線保護范圍之內(nèi)了，很難找到一塊不是耕地或者林地的空地，甚至在少數(shù)地方，一些石山地、崗坡地都在紅線范圍之內(nèi)，從全國來看，“趕耕地上山”的現(xiàn)象也不是個案。在這樣的情況下，即便有資本進入鄉(xiāng)村，苦于找不到一塊可以使用的土地，沒有辦法蓋起廠房，也只能作罷。有一個村干部說，他想利用本地的特色資源，在村里辦一個特色茶葉加工廠，就因為找不到地方而使項目擱置。現(xiàn)在鄉(xiāng)村土地的性質(zhì)，不是基本農(nóng)田就是林地，已經(jīng)很少所謂“荒山、荒丘、荒溝、荒灘”的四荒地。但“四荒地”畢竟還是“四荒地”，是種不了莊稼的，這就導(dǎo)致農(nóng)村一方面大量“四荒地”處于閑置狀態(tài)，另一方面這些“四荒地”因具有基本農(nóng)田的性質(zhì)而無法用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是土地產(chǎn)權(quán)約束。我國農(nóng)村土地從產(chǎn)權(quán)歸屬角度上說，屬于村集體所有，只是將經(jīng)營權(quán)承包給農(nóng)戶，實現(xiàn)兩權(quán)分離。這項制度設(shè)計的初衷，是為了解決土地經(jīng)營過程中的激勵難題，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，符合資格條件的農(nóng)戶，可以承包農(nóng)村集體所有，或者國家所有由集體使用的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，主要包括耕地、林地、草地，“四荒地”如果用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以承包。在法律的角度上，村集體經(jīng)濟組織是發(fā)包方，具有村集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)民是承包方，雙方遵循身份性、無償性、平等性原則，以“按戶承包、按人分地”的方式，實行農(nóng)村土地的承包經(jīng)營，并規(guī)定在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。但按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定，如果出現(xiàn)棄耕拋荒，或者由于公益事業(yè)需要，集體經(jīng)濟組織可以收回土地，而且不支持棄耕拋荒的村民主張補償。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)在依靠承包地獲取經(jīng)營性收入的農(nóng)村居民越來越少，大多數(shù)的農(nóng)村居民要么外出務(wù)工，要么本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)形成收入的主要來源。在這樣的情況下，村集體經(jīng)濟組織職能比較完善的地區(qū)，農(nóng)村土地大多數(shù)已經(jīng)通過流轉(zhuǎn)方式回到村集體經(jīng)濟組織手中，并由農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種田大戶等新型經(jīng)營主體經(jīng)營這些土地，形成規(guī)模經(jīng)營的聚合效應(yīng)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展。但在欠發(fā)達地區(qū)，由于村集體經(jīng)濟組織的功能弱化，沒有相應(yīng)的組織土地流轉(zhuǎn)和推動土地規(guī)模化經(jīng)營的能力，土地仍然散落在農(nóng)戶家庭當(dāng)中。土地的碎片化進一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地困難，而農(nóng)戶家庭又不可能僅僅依賴這些零星的土地收益為生，從而出現(xiàn)嚴(yán)重的拋荒現(xiàn)象。

三是政策導(dǎo)向約束。農(nóng)村地區(qū)除了基本農(nóng)田，還有一塊重要的土地資源，那就是集體建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部曾經(jīng)會同自然資源部，明確對利用存量建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可以給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵，對使用荒山、荒坡、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設(shè)的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。自然資源部同意農(nóng)業(yè)農(nóng)村部可用10%的建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)計劃指標(biāo)。同時要求，在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機動指標(biāo)，支持零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地。2020年的中央一號文件也要求，省級制定土地利用年度計劃時，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障重點鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地。然而，在實際操作過程中，建設(shè)用地仍然存在比較嚴(yán)重的城市偏向，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正能夠得到的建設(shè)用地指標(biāo)不過3、5畝，一個縣市區(qū)不過三、五十畝，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是杯水車薪，就發(fā)展產(chǎn)業(yè)而言，如此零碎的3、5畝地根本派不上用場。盡管說國家支持“通過村莊整治、土地整理等方式結(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地，優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目”，也鼓勵“農(nóng)村宅基地改革試點，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房”，但在現(xiàn)實中，只要能夠獲得建設(shè)用地指標(biāo)，大多情況下都會集中用于城市建設(shè)，很少用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。宅基地改革中，將農(nóng)村宅基地復(fù)墾得到的土地指標(biāo)，賣給城市作為建設(shè)用地，是很多地方政府積極推崇的做法。

所以，與資金相比，鄉(xiāng)村振興遇到的土地難題要大得多，也具體得多。土地不像資金，可以通過不同渠道獲得開源，土地指標(biāo)是這里用得多，就必須其它的地方用得少。在多主體的博弈中，出于資源使用效率和經(jīng)濟總量需求的考慮，鄉(xiāng)村土地資源向城市流動的趨勢幾乎是無法改變的。因此，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的土地困境難題，還得從盤活土地存量和改變要素組合方式入手：

一是盤點土地資源，做到賬實相符，還土地以真實面目。也就是說，不要被人為的耕地紅線框死了土地，應(yīng)該認真實施土地盤點，真正屬于耕地的土地，就要按照國家規(guī)定嚴(yán)格用于食物生產(chǎn)，尤其是用于糧食生產(chǎn)，這是確保糧食安全的需要。但對于因“占補平衡”被人為劃入耕地紅線的“非耕地”，應(yīng)該還其真實本原，讓這些土地從“耕地紅線”的閑置中擺脫出來，按照中央的要求，發(fā)揮“四荒地”在鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)甚至是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。

二是完善體制機制，強化村集體組織功能，實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營。土地碎片化導(dǎo)致的拋荒現(xiàn)象，造成土地的極大浪費。因此，要通過體制機制創(chuàng)新，賦權(quán)村集體經(jīng)濟組織整合村莊土地資源。這需要消除不同法律法規(guī)關(guān)于土地承包權(quán)責(zé)與收回承包土地權(quán)限之間的沖突，做到整合村莊土地資源有法可依。即便是在海南“羊山地區(qū)”所存在的“土地回老家”的特殊情況，也要通過鼓勵、激勵等手段，增強農(nóng)戶實現(xiàn)土地入股、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地出租的意愿，促成土地的規(guī)模化集約化使用，使有限的土地資源得到合理的配置，以推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是靈活運用政策，打破行政區(qū)劃限制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享園區(qū)。一方面，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的可共享的支撐平臺，應(yīng)該納入城市建設(shè)的范圍來解決土地使用難題。比如，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流園、大型田園綜合體、大型農(nóng)旅休閑觀光項目等，在海南省自貿(mào)港建設(shè)過程中，都是具有高度的城鄉(xiāng)融合性質(zhì)的載體，應(yīng)該納入自貿(mào)港建設(shè)和城市發(fā)展的用地范圍，來解決土地使用指標(biāo)難題。另一方面，對于一些需要建設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品集散地建設(shè)、物流節(jié)點建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品初加工基地建設(shè)等，可以將預(yù)留用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地集中使用，打破行政區(qū)劃制約，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享園區(qū)。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要逐步改善土地使用的城市偏向政策，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這不僅是鄉(xiāng)村振興的要求，也是新發(fā)展格局的要求。